淺析區域開發PPP模式

 隨著本輪PPP熱潮的興起，PPP模式在越來越多的區域開發中得到了應用，根據財政部全國PPP綜合信息平臺公布的數據，截至2016年2月29日，全國納入信息平臺的片區開發PPP項目達450個，涉及總投資額約8090億元。而區域開發因其系統性，在PPP運作方式的選擇上也較其他類別項目更為復雜，以下筆者結合多年在城市建設領域提供PPP咨詢服務的經驗，對我國區域開發的PPP運作方式進行分析。
　　區域開發的PPP運作主要存在以下4種模式：單體項目PPP運作、區域內同類項目打包運作、區域內關聯項目打包運作、區域整體打包運作。
　　單體項目運作方式。所謂單體運作，是指對區域內各單體項目分別采用PPP模式招商。如單條道路的PPP項目、單座體育館的PPP項目等。單體項目運作是目前PPP模式在區域開發中應用最廣泛、易操作的一種方式。
　　單體運作的優勢在于：第一，項目邊界條件清晰，合作模式、回報機制和風險分配機制等更容易說清楚，更利于規范、公平、透明化操作；第二，社會資本參與門檻低，提高其積極性，能夠形成有效競爭，降低成本；第三，在政府財力有限的情況下，通過啟動某一重點基礎設施的建設，能夠有效帶動區域開發建設，如地鐵PPP項目對地鐵沿線開發具有明顯的帶動作用，可實現政府代表公眾得以享有區域價值提升帶來的收益。其劣勢主要在于：第一，如果區域內采取單體運作的項目多，則會導致項目過于零散，增加前期工作量，降低規模效益；第二，不利于形成區域內項目的整體協同和資源共享。
　　同類打包方式。所謂同類打包，是指對區域內同類項目進行打包合并，整體引入社會資本進行投資、建設和運營。同類打包PPP項目通常包含同一行業內的多個基礎設施項目，如多個市政道路組成的PPP項目包，幾個綜合管廊構成的PPP項目包等。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規模化經營，降低建設和運營成本，提高投資效益。
　　同類打包運作方式可實現規模化經營和資源共享，能有效降低項目的建設和運營成本，但其在區域整體協同方面略顯不足。
　　關聯打包方式。所謂關聯打包，是指對區域內相關聯的多個項目進行跨行業打包，引入社會資本進行投資、建設和運營。關聯打包PPP項目通常包括多個緊密關聯行業的基礎設施項目，如污水處理廠+排水管網打包、市政道路+地下綜合管廊打包、海綿城市的關聯性項目打包等。財政部、住房和城鄉建設部《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建[2015]29號）提出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營，鼓勵項目通過有效打包整合提升收益能力，以促進一體化經營、提高運營質量和效率。
　　關聯打包的優勢主要在于：能突破項目性質限制，通過關聯性較高行業項目的整合，實現不同類型項目的協同建設、運營，提高項目的整體收益能力，降低建設和運營成本，實現規模化經營和資源共享。其劣勢主要在于：第一，項目對社會資本要求較高，招商的難度增加；第二，如打包項目所跨行業較多，對項目運作機制的設計能力要求較高。
　　整體開發方式。所謂整體開發，是指將區域開發視為一個整體，委托給一家社會資本（或聯合體），由其進行整體策劃和開發建設。整體開發在我國城市開發建設中尚處于探索階段，現有的區域整體開發的PPP探索，在合作機制設計上尚存在諸多問題，如：在給予社會資本充分自主性的同時，相關的規劃引導機制和監督考核機制不健全，政府對區域開發的管控能力不足；社會資本的投資回報機制設計不規范，缺乏有效的考核機制等，最終出現區域開發地產化、政府無法享受到區域開發的增值收益等問題。這些問題的存在，使得一些現有的整體開發政企合作項目難以成為規范成功的案例。
　　整體開發的優勢主要在于：在企業能有效兼顧社會責任的前提下，整體開發模式能有效統籌區域開發資源，提升區域開發水平。其主要劣勢在于：第一，整體開發模式下，項目的合作機制、回報機制、考核機制、管控機制的規范設計較為復雜，存在較大的系統性風險；第二，由于整個區域只有一家企業負責開發，對政府而言，一旦失敗就意味百分之百的損失，難以挽回。
　　綜上，從政府風險可控、可操作等角度出發，筆者推薦在區域開發項目應更多地采用項目打包方式進行運作。當然以上4種模式在具體實施中并不是相斥的，政府在進行城市區域開發時，應根據實際需要和項目特點，選擇適用的PPP開發模式。（中國建設報）